揭秘戶籍制度的前世今生

????在中國，應然與實然、紙面與地面有太多的不同。戶籍制度就是典型的例證。

????中國的戶籍制度，并不是字面上的“戶籍管理”或“戶籍登記”，它更重要的指向在戶口遷移、戶口準入、農(nóng)轉(zhuǎn)非的戶口審批。

????建國初期，這一切本不存在。不管是準憲法性質(zhì)的《共同綱領》，還是1954年憲法，都確認了“中華人民共和國公民有遷徙自由?！比绻杂蛇w徙在中國是個實定的存在，就不會有后來圍繞戶口所產(chǎn)生的那么多爭議與糾結(jié)了。

????不過，雖然“遷徙自由”直至1975年才在憲法中被抹去，但在此之前，這一公民的基本自由已經(jīng)名存實亡。

????1951年7月16日 公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，規(guī)定對人口出生、死亡、遷出、遷入、社會變動等戶口管理，一律由公安機關執(zhí)行。有學者認為這是全國城市統(tǒng)一戶口管理制度開始形成的標志。

????在多數(shù)學者看來，戶籍制度的起點，是1955年6月9日由國務院頒布的《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》。這部行政法規(guī)明確了要在全國范圍內(nèi)建立經(jīng)常性的戶口統(tǒng)計制度。

????1956年3月 公安部召開了首次全國戶口工作會議，戶口簿冊證件樣式得以統(tǒng)一。這一年，農(nóng)業(yè)合作化運動導致了不少省份糧食歉收，農(nóng)民吃飯成了嚴重問題。安徽、河南、河北、江蘇等省的農(nóng)民開始試圖進入城市尋找機會。針對這一態(tài)勢，國務院于12月30日發(fā)出了《關于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。

????1958年1月9日 全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》。不但“戶口”藉此完成了從法規(guī)到法律的升級，城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷徙制度也在法律上固定下來?！皸l例”第10條第2款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)”。從此，二元戶籍制度正式確立。強制性成為了戶籍制度最根本的特點。

????1977年11月 國務院批轉(zhuǎn)《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，要求幾年內(nèi)把市鎮(zhèn)無戶口的人員基本動員回農(nóng)村?！兑?guī)定》強調(diào)“嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”，第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。強化了對戶口遷徙工作的嚴格管理，尤其強化了對于人口進入大城市的控制，確立了對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行政策控制加指標控制的雙重管理體制。

????1980年7月1日起 統(tǒng)一的戶口準遷證在全國范圍內(nèi)實行。1985年7月，公安部頒布《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，“暫住證”開始登上歷史舞臺。

????1985年9月 全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》。身份證制度的實行，被認為是中國戶籍制度的重大變化，即從“以戶為主”的管理模式向“以人為主”的管理模式轉(zhuǎn)型。但現(xiàn)實來看，這一轉(zhuǎn)型并未完成。準遷證、暫住證、戶口簿和身份證，仍并存在中國人的日常生活中。

????上世紀80年代末，戶口遷移出現(xiàn)了松動，一些地方政府公開標價出賣城鎮(zhèn)戶口。直至1988年10月，國務院發(fā)出通知對此緊急喊“?！?。

????1989年 國務院又下發(fā)了《關于嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》，要求“各地區(qū)要把‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人數(shù)嚴格控制在計劃指標之內(nèi)，不得突破，突破的要在下年度計劃指標中相應扣減?！?/p>

????1996年7月1日 新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將“戶別”的填寫重新規(guī)范為“家庭戶”和“集體戶”，取消了“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩個戶口類型。

????2001年3月30日 國務院批轉(zhuǎn)了公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，明確規(guī)定:全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標，不再實行計劃指標管理。凡在當?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷?、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的外來人口，均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

????2013年 “城鎮(zhèn)化”成為新一任中央領導集體著力推動的核心詞匯。預測到2030年，中國城鎮(zhèn)化水平將達到70%，屆時居住在城鎮(zhèn)的人口將超過10億人，這也意味著有3億人將從農(nóng)村移居到城鎮(zhèn)。戶籍制度改革又一次被聚焦。

????其實市民抑或農(nóng)民，只是一種職業(yè)或居住地的標志，本不應存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。戶籍改革最大的難題，是剝離附加于戶籍之上、差異巨大的公共福利。這種差異，倒并不是指向城鎮(zhèn)戶口福利太多，而是指向農(nóng)村戶口福利不足。改革的方向是補短，而非相反。也只有實現(xiàn)了社會保障的普惠化，農(nóng)民才不會因生活所迫而無節(jié)制地涌向城市。畢竟，“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念仍在中國底層社會結(jié)構(gòu)中根深蒂固。

????□王琳（海南學者）